GonzaloLlosa
Factor Económico Por Gonzalo Llosa

A finales del año pasado, el Congreso de los Estados Unidos aprobó una importante reforma impositiva que reduce de manera general los impuestos a las familias y empresas. Al respecto, el entusiasmo ha sido notablemente generalizado. Como ejemplo, desde la elección de Donald Trump en noviembre del 2016, el mercado de valores de Estados Unidos (S&P 500) ha rendido cerca de 25%. No obstante, es importante considerar que la reforma presenta algunos efectos contraproducentes en el mediano y largo plazo. Así, en los próximos años, podríamos observar una gradual transición desde un entusiasmo generalizado hacia un contexto de mayor preocupación en la medida que los costos de la política se hagan más evidentes.

En líneas generales, la reforma fiscal contempla la relajación del código impositivo para familias y empresas. El primer cambio importante es la reducción del impuesto federal al ingreso personal para todas las categorías de ingreso, el cual es acompañado por cambios en las deducciones y otras disposiciones tributarias. El segundo cambio importante es la reducción del impuesto federal a las utilidades de las compañías de 35% a 20%, la cual ha sido complementada con incentivos tributarios sobre la nueva inversión y la repatriación de utilidades. La mayoría de estas reducciones expira en el 2025 a menos que el gobierno de aquel momento decida extenderlas.

Impacto de las políticas

¿Cuáles serían los principales efectos económicos de estas propuestas? Es posible prever algunos efectos en tres campos: crecimiento, sostenibilidad fiscal y distribución del ingreso.

Impacto sobre el crecimiento

En el corto plazo, la reforma fiscal acelera el crecimiento a través de impulso a la demanda interna. Por una parte, la reducción de los impuestos al ingreso personal eleva el ingreso disponible, con lo cual se genera un impacto positivo sobre el consumo y el ahorro familiar[1]. Por otra parte, la reducción del impuesto a las utilidades de las empresas eleva el retorno del capital después de impuestos y el efectivo de libre disponibilidad. En esa línea, las empresas enfrentan varias opciones: (i) aumentar los dividendos o recomprar acciones, (ii) retener las ganancias o repagar deuda o (iii) invertir en nuevo capital (maquinaria, equipo e infraestructura)[2]. Ambos impactos positivos se retroalimentan con la expansión del crédito y las mejores expectativas sobre el futuro, causando así una expansión del ciclo económico.

La reforma además presenta algunos efectos sobre los precios de la economía (efectos de equilibrio general). Por la parte del ciclo en la que ha sido anunciada e implementada, la reforma intensifica las presiones salariales y de precios. Ante esta posibilidad, la Reserva Federal de Estados Unidos (Fed) ha tenido que ajustar su posición de política monetaria de un modo más acelerado. En consecuencia, las tasas de interés y las expectativas sobre éstas aumentan, mitigando así el sobrecalentamiento de la economía.

En el mediano y largo plazo, la reforma fiscal podría elevar el PBI potencial de la economía norteamericana a través de diferentes mecanismos. En primer lugar, los menores impuestos al ingreso incentivan la participación laboral (ver Ljungqvist y Sargent, 2007). Este efecto contrarrestaría parcialmente el envejecimiento poblacional. En segundo lugar, los menores impuestos a las utilidades podrían expandir el stock de capital disponible para producir. Finalmente, es probable que las empresas puedan producir más con los mismos recursos productivos (capital y mano de obra).[3]

Sumando todos los efectos antes señalados, es probable que la economía norteamericana efectivamente extienda su ciclo económico. Según Page y otros (2017), el cambio legislativo podría impulsar el PBI norteamericano en 0.8% en el 2018, 0.7% en el 2019 y 0.5% de ahí en adelante hasta su expiración (2025). La reacción de los mercados financieros durante la discusión de la reforma y su posterior implementación parece corroborar dicha expectativa. Desafortunadamente, la economía nunca opera en completa certidumbre. En muchas circunstancias, los efectos colaterales de las políticas económicas generan efectos no esperados. En este aspecto, la política fiscal no es la excepción a esta regla [4].

Impacto sobre la sostenibilidad fiscal

Antes de la reforma tributaria, la situación fiscal de los Estados Unidos a futuro no era muy prometedora. Bajo las políticas de aquel momento (pre-reforma), la deuda pública presentaba una dinámica creciente en el tiempo. Estimaciones del Congressional Budget Office (CBO) mostraban que el déficit y la deuda pública se acelerarían en los siguientes años, producto principalmente del envejecimiento poblacional y los gastos en salud asociados a dicho fenómeno.

Figura 1

 

(Fuente: CBO /Elaboracion propia)

Lógicamente, las reducciones impositivas aprobadas bajo la reforma fiscal no ayudan a mejorar la situación antes mencionada. La no-neutralidad en términos de recaudación o de déficit implica que la deuda pública se aceleraría aún más. Según Page y otros (2017), considerando los efectos económicos sobre el crecimiento y el costo de financiamiento, la reforma fiscal implicaría un incremento de la deuda pública como proporción del PBI de cinco puntos porcentuales. Al igual que el impacto sobre el crecimiento, estas proyecciones están sujetas a un alto grado de incertidumbre.

Si el gobierno norteamericano quiere mantener la sostenibilidad fiscal, necesita reducir el déficit primario futuro. Dicho proceso de consolidación implica dos caminos, reducir gastos y transferencias o aumentar la recaudación a través de impuestos más elevados. Si las familias son suficientemente previsoras para intuir estos cambios, ahorrarían hoy para contrarrestar la reducción de su riqueza futura. En otras palabras, la reducción del ahorro público sería compensada por un aumento del ahorro privado[5]. Es probable que estos efectos negativos no se sientan inmediatamente, pero gradualmente afecten las decisiones de gasto de las generaciones futuras.

La otra posibilidad es que el gobierno decida no consolidar sus finanzas. En dicho caso, dado que la deuda norteamericana se denomina principalmente en dólares, el mecanismo de ajuste sería un aumento crónico de la inflación, ver Cochrane (2011). En otras palabras, el déficit fiscal sería financiado con un impuesto inflacionario, situación conocida como dominancia fiscal. En la actualidad, la independencia de la Reserva Federal elimina dicha posibilidad. Sin embargo, es importante reconocer que en ciertas circunstancias existen incentivos para someter al banco central. En particular, dicha situación suele generarse como consecuencia de la tensión entre las acciones del banco central y el financiamiento del déficit público.[6]

Impacto sobre la desigualdad

Las sociedades no sólo se preocupan por qué tan rápido crecen, sino también por la forma cómo se distribuye el ingreso. La razón de esta preocupación es que la distribución del ingreso (después de impuestos y transferencias) puede tener un impacto importante sobre el bienestar social (ver Attanasio y Pistaferri, 2016). En esta dimensión, Estados Unidos sufre un problema serio. La figura 2 presenta la proporción del ingreso para diferentes segmentos de la población. Como se puede apreciar, el segmento con mayores ingresos tiende a concentrar una parte del ingreso de la economía, problema que solo se ha agravado a lo largo de las últimas décadas. El coeficiente de Gini ha evolucionado de manera acorde con dicha situación.

Figura 2

(Fuente: World Development Indicators / Elaboración: Propia)

Este problema distributivo refleja parcialmente la división del ingreso entre la compensación del trabajo y la renta del capital. La figura 3 presenta la participación laboral en el ingreso nacional. Desde 1950, la participación del trabajo en el ingreso ha caído de 64% a 60%. Esta reducción es indicativa que los salarios reales han crecido más lentamente que la productividad laboral. La reducción desproporcional del impuesto corporativo, de 35% a 20%, inclina la balanza a que esta situación continúe. En otras palabras, es bastante probable que la reforma fiscal termine siendo regresiva. Un reporte del Tax Policy Center ilustra la potencial regresividad de la reforma (ver Tax Policy Center, 2017). Así por ejemplo, se estima que en el 2018 las personas en el quintil inferior, quintil medio y 1% superior de la distribución de ingreso recibirán un recorte impositivo equivalente a 0.4%, 1.4% y 2.4% de su ingreso después de impuestos, respectivamente.

Figura 3

(Fuente: Penn World Tables 9.0 / Elaboración: Propia)

Este problema de la desigualdad del ingreso también se ha manifestado entre grupos de trabajadores. Por ejemplo, ha sido documentado que el aumento de la desigualdad económica se debe en parte a la complementariedad que existe entre el capital y el trabajo calificado (ver Krusell y otros, 2000). Tomando dicha evidencia, resulta plausible que la nueva ola de inversión en capital (como consecuencia de la reducción del impuesto corporativo) amplié la brecha entre las remuneraciones del trabajo calificado y las del trabajo no calificado. Asimismo, la regresividad podría agravarse como consecuencia del aumento de las tasas de interés ya que individuos con menores ingresos tienden a presentar mayores restricciones financieras (ver Aiyagari, 1994). Finalmente, la regresividad podría ser mayor si la carga de la deuda pública recae en la población con menores ingresos (por ejemplo, si se deciden recortar programas sociales).

La regresividad de la reforma genera un problema político-económico adicional para los Estados Unidos que podría limitar sus posibilidades de desarrollo. En particular, la aplicación de las brechas de ingreso podría exacerbar el descontento de una parte significativa de la población, hecho que se traduce en la arena política como mayor confrontación (menos bipartidismo) y/o degeneración de las políticas públicas. Esta dinámica genera un ciclo vicioso bajo el cual el crecimiento y el deterioro institucional se retroalimentan (ver Rodrik, 1999).

Comentarios finales

La reforma fiscal del gobierno de Donald Trump muy probablemente exacerbe el ciclo económico sin resolver realmente los problemas estructurales de la economía norteamericana. De hecho, la reforma empeora la situación fiscal y el problema distributivo. Son estos efectos colaterales lo que podrían contrarrestar los efectos directos, especialmente en el mediano y largo plazo. Queda claro que no hay lonche gratis.

REFERENCIAS

Attanasio, Orazio y Liugi Pistaferri, 2016. “Consumption Inequality,” Journal of Economic Perspectives, Volume 30, No. 2, Spring 2016, Pages 3-28.

Auerbach, Alan J. & Yuriy Gorodnichenko, 2011. “Fiscal Multipliers in Recession and Expansion,” NBER Working Papers 17447, National Bureau of Economic Research, Inc.

Aiyagari, S. Rao 1994. “Uninsured Idiosyncratic Risk and Aggregate Saving,” The Quarterly Journal of Economics, Oxford University Press, vol. 109(3), pages 659-684.

Barro, Robert J, 1974. “Are Government Bonds Net Wealth?,” Journal of Political Economy, University of Chicago Press, vol. 82(6), pages 1095-1117, Nov.-Dec.

Cochrane, John H., 2011. “Inflation and Debt,” National Affairs.

Gabaix, Xavier 2016. “A Behavioral New Keynesian Model,” NBER Working Papers 22954, National Bureau of Economic Research, Inc.

Krusell, Per & Lee E. Ohanian & Jose-Victor Rios-Rull & Giovanni L. Violante, 2000. “Capital-Skill Complementarity and Inequality: A Macroeconomic Analysis,” Econometrica, Econometric Society, vol. 68(5), pages 1029-1054, September.

Jones, Charles I., 2016. “The Facts of Economic Growth,” Handbook of Macroeconomics, Elsevier.

Ljungqvist, Lars & Thomas J. Sargent, 2007. “Do Taxes Explain European Employment? Indivisible Labor, Human Capital, Lotteries, and Savings,” NBER Chapters, in: NBER Macroeconomics Annual 2006, Volume 21, pages 181-246 National Bureau of Economic Research, Inc.

McGrattan, Ellen R. & Edward C. Prescott, 2005. “Taxes, Regulations, and the Value of U.S. and U.K. Corporations,” Review of Economic Studies, Oxford University Press, vol. 72(3), pages 767-796.

New York Times, 1982, “Reagan and Volcker in talks,” disponible en:  https://www.nytimes.com/1982/02/17/business/reagan-and-volcker-in-talks.html

Page, Benjamin R., Joseph Rosenberg, James R. Nunns, Jeffrey Rohaly & Daniel Berger, 2017 “Macroeconomic Analysis Of The Tax Cuts And Jobs Act As Passed By The Senate,” Tax Policy Center, December 11, 2017.

Perotti, Roberto, 2004. “Estimating the effects of fiscal policy in OECD countries,” Working Papers 276, IGIER (Innocenzo Gasparini Institute for Economic Research), Bocconi University

Tax Policy Center, 2017 “Distributional Analysis of The Conference Agreement For The Tax Cuts And Jobs Act,” December 18, 2017

Rodrik, D., 1999. “Where did all the growth go? External shocks, social conflict and growth collapses”, Journal of Economic Growth, 4(4), 385-412.

[1] Este impacto depende del comportamiento de la propensión marginal a ahorrar. Debido a la miopía de las familias sobre los efectos de mediano plazo (discutidos más adelante), es muy probable que los consumidores no ahorren el 100% de la reducción de impuestos, ver Gabaix (2016).

[2] A priori, aunque a raíz de la reforma el valor de la empresa aumenta, no existe claridad cual opción domina, ver McGrattan y Prescott (2005). Sin embargo, en el caso de la última reforma, la deducción total de la inversión en capital por un periodo de tiempo inclinaría la balanza a favor de esta opción.

[3] Existe evidencia abundante que indica que la productividad es la principal fuente de crecimiento de largo plazo. El aumento de la productividad requiere (i) mayor eficiencia en la asignación de factores productivos (o alternativamente, leyes que no dificulten la asignación de factores), (ii) inversión en capital físico o humano, (iii) innovación tecnológica y/o (iv) mayor nivel de competencia, ver Jones (2016). Lamentablemente, la reforma tributaria aprobada no ataca directamente estos temas.

[4] De hecho, una parte importante de la literatura empírica contradice los estimados presentados por Page y otros (2017). En particular, estas investigaciones indican que el multiplicador fiscal en los Estados Unidos es bajo (o incluso negativo) y que sus efectos se diluyen rápidamente en el tiempo, ver Perotti (2004), Auerbach y Goronichenko (2011).

[5] Teóricamente, los ahorros podrían neutralizarse siempre y cuando se trata de una reducción de impuestos que no generan distorsiones y la tasa de descuento de las familias coincide con la tasa de descuento del gobierno, ver Barro (1974). En realidad estas condiciones no se cumplen.

[6] La historia norteamericana no está exenta de dichas tensiones. Un ejemplo fueron las discusiones entre la Reserva Federal y el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos a principio de los ochenta, ver New York Times (1982).