DiegoBeleván
Hacia Asia Por Diego Beleván

La inevitabilidad del fracaso de cualquier política es una constante en un lapso temporal suficientemente largo. Sin adaptaciones, el contexto y/o el entorno cambiarán lo suficiente como para que se vuelva obsoleta o irrelevante. En algunas ocasiones, su continua existencia puede inclusive llegar a tener el efecto contrario al deseado originalmente. El problema reside entonces en la capacidad para diseñar políticas adaptativas frente a la incertidumbre constante.

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Uncertainty classification for policy and risk analysis (Morgan & Herrion, 1990)

En junio del 2010, el embajador Ong Keng Yong, director del Instituto para estudios políticos de la Escuela de políticas públicas (Lee Kuan Yew School of Public Policy) de la Universidad Nacional de Singapur (National University of Singapore), dictó la conferencia “Singapore’s Social Policies: Vision, Accomplishments, and Challenges“, en la que explicó la política social del gobierno de Singapur. Una de las principales característica del éxito de dicha política es que supo mantener su esencia meritocrática sin dejar de tener la capacidad de adaptarse a los cambios de contexto (desarrollo económico) y del entorno (economía mundial).

En el 2000, se creó el ahora difunto SNIP, que tenía como objetivo declarado “mejorar la capacidad prestadora de servicios públicos del Estado… (certificando) la calidad de los Proyectos de Inversión Pública (PIP)”. En el marco del proceso de descentralización y en un país marcado por la corrupción, el SNIP permitía controlar adecuadamente el gasto de los ahora financieramente autónomos gobiernos regionales y locales. En el 2002, nacía la Agencia de promoción de la inversión privada (ProInversión), cuyo objetivo primario era “el desarrollo de los procesos de promoción de la inversión privada en obras públicas y de servicios públicos”.

Estas dos entidades representaban una política cuyo fin era hacer atractiva para los capitales privados la inversión en proyectos de infraestructura y servicios públicos, a fin de suplir el papel de un Estado financieramente limitado, sin dejar de tener un estricto control sobre los proyectos y el gasto en un país donde la cultura del “roba pero hace obra” parece ser aceptable para una parte significativa de la población.

Sin embargo, el SNIP no vino acompañado de un mecanismo eficaz de apoyo a la identificación, preparación y presentación de proyectos que impulsasen “la competitividad del Perú y su desarrollo sostenible para mejorar el bienestar de la población”. Con el tiempo se transformó en un elemento de bloqueo y no de promoción; pasó a tener un efecto contrario al deseado. Tanto así que el gobierno actual decidió substituirlo por Invierte.pe, con miras a agilizar el gasto público en las obras de infraestructura que requiere el país para cerrar una brecha estimada en casi US$160,000 millones por AFIN.

El proceso de regionalización peruano es otro ejemplo de una política que ha obtenido resultados muchas veces contrarios al efecto originalmente deseado. La entrega de mayores poderes, en especial financieros, a autoridades regionales y locales poco preparadas para asumir los retos de la gobernabilidad ha llevado a la fragmentación paulatina del territorio nacional en feudos caudillistas y, por ende, al incremento de la conflictividad social, así como a una inversión desigual en infraestructura.

Con un nivel educativo bajo y poco conocimiento de las atribuciones de cada entidad estatal, la población es fácilmente manipulable por caudillos regionales y locales. Como lo señaló hace poco el primer ministro Fernando Zavala, muchos de los problemas actuales son creados por las autoridades regionales y locales pero los ciudadanos le atribuyen en muchos casos la “culpa” al gobierno central. El proceso de regionalización no sólo no contenía los elementos necesarios para adaptarse al entorno, sino que su creación no tomó en cuenta el contexto existente; fue sobretodo un acto de voluntarismo político más que un decisión pragmática y realista. Para utilizar una expresión popular, “se puso el arado delante de los bueyes”.

El fenómeno de la conexión inextricable entre determinada política y el contexto en el que se adopta, así como la necesidad de modificaciones constantes a fin de tomar en cuenta la evolución del entorno, ha sido tratado por diversos autores. Esta tarea de por sí difícil se complica aún más en países como el Perú dónde las decisiones políticas son muchas veces reactivas y no proactivas, dónde la capacidad de planificar el futuro es escasa y dónde la falta de partidos políticos hace que los “líderes” del momento sean cortoplacistas.

Por otro lado, el concepto de incertidumbre ha sido estudiado, analizado e interpretado en diversas disciplinas con influencia en el tema de gestión pública. En psicología, Warren E. Walker et al identificaron cuatro niveles de incertidumbre creciente, los que a su vez determinan la elaboración de modelos conceptuales específicos y conducen a ciertos resultados.

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Adaptando el esquema descrito por Walker et al a la esfera de políticas públicas, podríamos decir que el primero, segundo y tercer nivel corresponden al corto, mediano y largo plazo, respectivamente.

La presentación del embajador Ong demuestra que la “adaptabilidad fundacional” ha sido una característica singapurense constante de todas sus políticas sociales y económicas, lo que a su vez redunda en una interiorización, por parte de los dirigentes políticos y de la administración pública, de ciertos procesos y factores que permiten diseñar políticas eficientes con suficiente variabilidad para adaptarse al entorno cambiante. En este punto, vale la pena recordar las siete herramientas identificadas por Swanson et al que permitirían desarrollar políticas adaptativas:

  1. Análisis integrado y prospectivo. Al identificar los factores clave que afectan el rendimiento de una determinada política y diseñan escenarios que muestren adecuadamente las probabilidades que dichos factores ocurran en el futuro, se debe desarrollar indicadores de rendimiento (KPI) que a su vez ayuden a la elaboración de modificaciones adecuadas a los cambios de contexto y entorno.
  2. Deliberación de múltiples interesados. El esfuerzo colaborativo de diversos actores en la evaluación de una determinada política y la búsqueda de soluciones plausibles debe ocurrir tanto con antelación a la toma de decisiones como durante la vigencia de la misma.
  3. Inclusión de ajustes automáticos. La variabilidad anticipada de las condiciones dentro de las cuales opera determinada política ayudará a identificar ciertos parámetros que deberán ser monitoreados a fin de estimular los ajustes necesarios.
  4. Habilitación de capacidad organizativa independiente. Al asegurar que determinada política mantenga su “capital social”, se facilita la creación de redes sociales, el aprendizaje y el intercambio de buenas prácticas, fortaleciendo así la capacidad de los actores para responder de manera efectiva a condiciones futuras no anticipadas.
  5. Descentralización de la toma de decisiones. Empoderar a los niveles más bajos permite crear una multiplicidad de órganos y mecanismos de supervisión.
  6. Promoción de la variabilidad. La multiplicidad de soluciones posibles para una determinada política permite incrementar las posibilidades de conseguir un resultado eficiente bajo incertidumbre.
  7. Formalización de la evaluación y aprendizaje continuo. Un proceso formal y regular de evaluación, aun cuando determinada política esté funcionando bien, permite acumular conocimiento sobre los factores y mecanismos que influyen en su capacidad para adaptarse a los cambios de contexto y entorno.

A nivel internacional, además de Singapur, diversos ejemplos demuestran que el diseño de políticas adaptativas en un entorno de incertidumbre constante es una de las principales claves del éxito para la formulación de planes de mediano y largo plazo. Éstas deben necesariamente tomar en cuenta el contexto en el que se formulan y el entorno en el cual actúan. Para lograrlo, los tomadores de decisiones deben tener claro la esencia del sistema y los objetivos que buscan alcanzar, con miras a diseñar parámetros probabilísticos y estructuras adaptables a la multiplicidad de futuros previsibles.